PARECER Nº 241/2014/CETRAN/SC - Abordagem de condutores por Agente da Autoridade de Trânsito Municipal!
PARECER Nº 241/2014/CETRAN/SC
Interessado: Sindicato dos Agentes da Autoridade de Trânsito
Municipal e Estadual de Santa Catarina - SINDATRAN
Assunto: Abordagem de condutores por Agente da Autoridade
de Trânsito Municipal
Relator: José Vilmar Zimmermann
EMENTA: O ordenamento jurídico
vigente fornece ao agente da autoridade de trânsito municipal atribuições para,
no exercício da fiscalização que lhe é inerente, abordar os condutores de
veículos e ordenar a entrega da documentação de porte obrigatório para que
realize seu ofício, por se tratar de um corolário lógico da parcela de poder de
polícia administrativa de trânsito outorgada por lei a esse servidor.
I. Consulta:
1. O
Sindicato dos Agentes da Autoridade de Trânsito Municipal e Estadual de Santa
Catarina – Sindatran, questiona este Conselho sobre a legalidade de os agentes
da autoridade de trânsito do município que não possua convênio com o Detran
abordarem condutores de veículos para realizar a fiscalização que lhes compete,
levando em consideração que legalmente sua competência está circunscrita às
infrações de circulação, estacionamento e parada.
II. Fundamentação técnica:
2. O Cetran/SC,
reiteradamente, tem defendido não só a possibilidade, mas a obrigação de os
agentes de trânsito envidar todos os esforços para lavrarem as autuações em
flagrante, o que implica, necessariamente, na abordagem do condutor. Esse
posicionamento ficou bem definido no Parecer nº 32/2005, nos seguintes termos:
A conjugação do disposto
no §3º do artigo 280 com o que prevê o inciso VI do mesmo dispositivo legal,
com clareza inobjetável, deixa transparecer que a regra consiste na necessidade
de se promover a autuação em
flagrante. A exceção, ou seja, quando não for possível a
autuação em flagrante, impõe ao agente de trânsito o dever de relatar o fato à
autoridade no próprio auto de infração, informando os dados a respeito do
veículo, tipificação da infração, bem como local, data e hora do ocorrido, para
que esta promova o julgamento da autuação e, conforme o caso aplique a
penalidade cabível.
A abordagem do condutor
pelo agente da autoridade de trânsito no momento da confecção da peça
acusatória possui dupla função: cientificar o acusado acerca da imputação que
lhe coube; e sensibilizá-lo da nocividade e ilicitude da conduta praticada, o
que reflete diretamente na eficiência e eficácia da atuação do Poder Público na
coibição de práticas antissociais e que ponham em risco a segurança e
incolumidade dos usuários das vias públicas.
É inquestionável que
quando a atuação da Administração Pública ocorre no momento em que o
transgressor está cometendo a infração ou acabou de cometê-la (flagrante
próprio) a possibilidade do mesmo reconhecer seu erro e refletir acerca do
feito, e, por que não, conscientizar-se da periculosidade e ilicitude da ação
de forma a abster-se de praticá-la novamente, é maior.
Não é por acaso que o
§1º do art. 269 do CTB expressamente determina que a ordem, o consentimento, a
fiscalização, as medidas administrativas e coercitivas adotadas pelas
autoridades de trânsito e seus agentes tenham por objetivo prioritário a
proteção à vida e à incolumidade física da pessoa, assim como o §1º do art. 1º
do mesmo diploma legal impõe aos componentes do SNT o dever de adotar as medias
destinadas a garantir o direito ao trânsito em condições seguras.
Em diversas
oportunidades este Conselho já se manifestou no sentido de que o agente da
autoridade de trânsito tem o dever de envidar os esforços necessários para,
sempre que possível, promover a autuação em flagrante do infrator, sob pena de
desvirtuar sua atuação, que deve ser sempre ostensiva, não podendo desviar-se
da sua real finalidade que outra não é senão garantir a segurança pública e a
fluidez do trânsito viário. (1)
3. Mais
enfático ainda quanto à necessidade de, sempre que possível, realizar a
abordagem do infrator para lavratura da autuação foi o Parecer/Cetran/SC nº
138/11:
Abordar o infrator para
preenchimento do auto de infração é uma regra elementar, importante não só para
identificar e cientificar o acusado acerca da imputação que lhe coube, mas
também para inibir a continuidade delitiva e sensibilizar o transgressor quanto
a nocividade e ilicitude da conduta praticada. A autuação sem abordagem é
exceção, e como tal deve se restringir aos casos em que a autuação em flagrante
realmente não seja possível, hipótese em que o agente deverá relatar este fato
à autoridade de trânsito no mesmo expediente utilizado para a autuação, como
manda o §3º do art. 280 do CTB. (2)
4. Os
Pareceres nº 100/10, 123/11 e 207/13, todos deste Conselho, seguem a mesma
linha de raciocínio, e não poderia ser diferente considerando os substratos
fáticos e jurídicos que fundamentam tal posicionamento que, diga-se, guarda
consonância com o disposto no Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito –
MBFT, vol. I. Com efeito, o MBFT, sem fazer qualquer distinção quanto à
natureza da autoridade a qual o agente de trânsito se encontra vinculado,
determina a ele, sempre que possível, abordar o condutor do veículo para
constatar a infração.
5. No
entanto, a indagação do consulente é pertinente ponderando que há quem alegue
que os agentes de trânsito do município não poderiam realizar esse tipo de
ação, havendo notícias, inclusive, de servidores municipais que, por executarem
tal atividade, estariam respondendo pelo crime de usurpação de função pública
(3).
6. Dada
a devida vênia aos que defendem tese antagônica, o fato de a lei conferir ao
agente da autoridade de trânsito municipal competência originária apenas para
fiscalizar infrações de circulação, estacionamento e parada, em hipótese alguma
subtrai desse servidor o poder/dever de, sempre que possível, abordar o
infrator para autuá-lo em
flagrante. Se assim o fosse, o art. 24, inciso VI c/c art.
270, ambos do CTB, não conferiria aos órgãos e entidades executivos do trânsito
dos Municípios competência para executar a fiscalização do trânsito, autuar e
aplicar medidas administrativas como a retenção do veículo para as
infrações da sua alçada, como no caso dos ilícitos dos artigos 167 (deixar de usar
cinto de segurança), 168 (transporte de criança sem observar as normas de
segurança atinentes), 230, II (transportar passageiros em compartimento de
carga) e 235 (conduzir pessoas, animais ou carga nas partes externas do veículo)
do CTB, pois, consoante definição dada pelo MBFT aprovado pela
Resolução/Contran nº 371/10, retenção consiste justamente na imobilização do
veículo no local da abordagem, para a solução da irregularidade.
7. Aproveitando
o mesmo raciocínio, seria inconcebível admitir, por exemplo, que o agente de
trânsito municipal fosse competente para lavrar as autuações pelas
transgressões tipificadas no art. 231 do CTB, como transitar com o veículo
danificando a via, derramando ou arrastando sobre ela carga, combustível ou
qualquer objeto que possa causar acidente e, ao mesmo tempo, impedi-lo de abordar
o infrator para interromper o risco representado por essas condutas.
8. Também
não tem cabimento dizer que os agentes municipais, no exercício da sua
competência originária, não poderiam ordenar a apresentação da documentação de
porte obrigatório. Além de esse procedimento ser necessário para a correta
identificação do condutor e do veículo para confecção da peça acusatória nos
termos do art. 280 do CTB, da Portaria nº 59/07 do Denatran e da Resolução nº
404/12 do Contran (4), sem ter acesso às informações consignadas no Certificado
de Registro e Licenciamento Anual – CRLV, ficaria prejudicada a fiscalização de
condutas como excesso de peso (art. 231, V), lotação (art. 231, VII), capacidade
máxima de tração (231, X) e transporte remunerado sem licença (art. 231, VIII).
9. É óbvio que sem competência legal fiscalizar as infrações
dos artigos 162, 230 e 232 do CTB, o agente municipal ficaria impedido de autuar
tais transgressões, mas isso não o impede de solicitar a presença no local de
um agente da autoridade de trânsito estadual para que execute sua função, eis
que a consumação desses ilícitos se prolonga no tempo e a materialidade da
infração pode ser objetivamente comprovada pelo agente estadual, mesmo após a
sustação da conduta em decorrência da abordagem pelo servidor do município.
10. O
Conselho Estadual de Trânsito de São Paulo – Cetran/SP, também já foi indagado
a respeito da possibilidade de o agente de trânsito municipal abordar condutores
de veículos para lavrar autuações da sua alçada, ao que se manifestou da
seguinte forma:
AGENTES
MUNICIPAIS - ABORDAR VEÍCULOS PARA AUTUAR. Consulta do Sr. Altino Luiz França,
presidente suplente da Jari municipal de Barueri, na qual solicita parecer
sobre aplicação do artigo 170 do CTB, tendo em vista que o agente municipal, ao
autuar o condutor sem pará-lo, não impede que o mesmo continue no cometimento
da infração.
Quem
diz que o agente da autoridade de trânsito municipal não pode interceptar a
marcha do veículo infrator e abordar o condutor para identificá-lo?
Não
pode, naturalmente, fiscalizar os documentos do veículo e do condutor e
autuá-lo se encontrar irregularidades, mas pode, também naturalmente,
constatando irregularidade, pedir a presença de um agente da autoridade
estadual de trânsito para as providências que o caso requer. (5)
11. Outro
aspecto importante que denota a legitimidade de o agente de trânsito municipal
realizar a abordagem do condutor e ordenar a entrega da documentação de porte
obrigatório está na previsão legal de recolhimento do documento de habilitação para
infrações de sua competência, como as do art. 170 (dirigir ameaçando pedestres
ou os demais veículos), 173 (disputar corrida por espírito de emulação), 244,
incisos I à V (dirigir motocicleta sem capacete, transportando passageiro sem
capacete, fazendo malabarismos, com o farol apagado, transportando criança
menor de sete anos), entre outras, assim como a possibilidade de recolhimento
do CRLV, no caso de infração para a qual esteja prevista retenção do veículo e
a irregularidade não puder ser sanada no local, nos termos do § 2º do art. 270
do CTB, como ocorre na infração do art. 231, III, CTB, quando o condutor é
flagrado transitando com veículo produzindo fumaça, gases ou partículas em
níveis superiores aos fixados pelo Contran.
12. Abordar
condutores que cometem infrações que figuram no rol de atribuições municipais e
ordenar-lhes a entrega dos documentos necessários para conduzir veículos em
vias públicas são, inegavelmente, consequências naturais do exercício regular
da fiscalização por parte do agente da autoridade de trânsito municipal.
Fiscalização, na acepção técnica do termo, significa “ato de controlar o
cumprimento das normas estabelecidas na legislação de trânsito, por meio do
poder de polícia administrativa de trânsito” (6)
13. JOSÉ
DOS SANTOS CARVALHO FILHO lança o seguinte olhar sobre o conceito de poder de
polícia:
Clássico é o conceito
firmado por MARCELO CAETANO: é o modo de atuar da autoridade administrativa que
consiste em intervir no exercício as atividades individuais suscetíveis e fazer
perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou
generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir.
De nossa parte, entendemos
se possa conceituar o poder de polícia como a prerrogativa de direito público
que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o
gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade. (7)
14. Prosseguindo
em sua cátedra, pontifica o renomado administrativista ao se referir aos atos
de fiscalização:
Não adianta deter o
Estado o poder de impor restrições aos indivíduos se não dispusesse dos
mecanismos necessários à fiscalização da conduta destes. Assim, o poder de
polícia reclama do Poder Público a atuação de agentes fiscalizadores da conduta
dos indivíduos.
A fiscalização
representa duplo aspecto: um preventivo, através do qual os agentes da
Administração procuram impedir um dano social, e um repressivo, que, em face da
transgressão da norma de polícia, redunda na aplicação de uma sanção. Neste
último caso, é inevitável que a Administração, deparando a conduta ilegal do
administrado, imponha-lhe alguma obrigação de fazer ou de não fazer. (8)
15. Abordar
um condutor infrator, ordenar-lhe a entrega dos documentos de porte obrigatório,
reter seu veículo e recolher seus documentos nas hipóteses previstas no CTB são
manifestações do exercício legítimo do poder de polícia administrativa de
trânsito e, nesta condição, gozam de autoexecutoriedade:
Nas precisas palavras de
DEBBASCH, a Administração pode tomar, sponte
sua, as providências que modifiquem imediatamente a ordem jurídica, impondo
desde logo obrigações aos particulares, com vistas ao interesse coletivo. Pelo
objetivo que a inspira, não pode ficar a Administração à mercê do consentimento
dos particulares. Ao revés, cumpre-lhe agir de imediato.
A prerrogativa de
praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem dependência à manifestação
judicial, é que representa a autoexecutoriedade. Tanto é autoexecuória a
restrição imposta em caráter geral, como a que se dirige diretamente ao
indivíduo, quando, por exemplo, comete transgressões administrativas. É o caso
da apreensão de bens, interdição de estabelecimentos e destruição de alimentos
nocivos ao consumo público. Verificada a presença dos pressupostos legais do
ato, a Administração pratica-o imediatamente e o executa de forma integral.
Esse é o sentido da autoexecutoriedade. (9)
16.
Os tribunais pátrios
reconhecem que os agentes municipais têm atribuições de poder de polícia e que
os atos praticados no exercício dessa prerrogativa gozam de autoexecutoriedade:
PODER DE POLÍCIA – AUTOEXECUTORIEDADE – ATRIBUIÇÃO DA
AUTORIDADE MUNICIPAL. O agente municipal tem atribuições de poder de polícia
para agir em situações de interesse da coletividade, nele se incluindo a
autoexecutoriedade, sem intervenção do Poder Judiciário, salvo em casos de
excesso. Recurso negado. (TJSP. 1ª Câm. Dir. Público. Apelação nº 186.835.5/7-00.
Rel. Des. Danilo Panizza. j. 28.06.2005) (10)
17.
Outra característica
desses atos é a coercibilidade:
Essa característica estampa o grau de imperatividade de que
se revestem os atos de polícia. A Polícia Administrativa, como é natural, não
pode curvar-se ao interesse dos administrados de prestar ou não obediência às
imposições. Se a atividade corresponder a um poder, decorrente do ius imperii estatal, há de ser
desempenhada de forma a obrigar todos a observarem os seus comandos.
Diga-se, por oportuno, que é intrínseco a essa característica
o poder que tem a Administração de usar a força, caso necessária para vencer
eventual recalcitrância. (11)
18.
Sobre a obrigação de o
condutor entregar ao agente da autoridade de trânsito municipal a documentação
de porte obrigatório para que este realize a fiscalização que lhe é peculiar,
assaz oportuna a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul nos autos da Apelação Cível Nº 70029279734:
INFRAÇÃO DE TRÂNSITO.
ABORDAGEM DE JUIZ FEDERAL POR AGENTE DE TRÂNSITO MUNCIPAL. DOCUMENTOS DE PORTE
OBRIGATÓRIO. APRESENTAÇÃO NÃO SUPRIDA PELA APRESENTAÇÃO DA CARTEIRA FUNCIONAL
DE MAGISTRADO. REGISTRO DE OCORRÊNCIA POLICIAL POR DESOBEDIÊNCIA. DANO MORAL.
INOCORRÊNCIA NO CASO CONCRETO. ÔNUS DA PROVA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO
ADMINISTRATIVO NÃO DESFEITA PELO AUTOR. A inobservância de qualquer preceito do
Código de Trânsito Brasileiro - CTB constitui infração de trânsito e,
independentemente do cargo ocupado, o condutor de veículo automotor está
atrelado às suas disposições, dever não afastado pelas prerrogativas de
magistrado enumeradas na Lei Orgânica da Magistratura - LOMAN. A apresentação
da carteira funcional de magistrado não supre a exibição dos documentos de
porte obrigatório, enumerados nos arts. 130, 133 e 159, § 1º, do CTB. Veículo
com IPVA e licenciamento em
atraso. Conforme o princípio da intervenção mínima, o direito
penal deve ser a ultima ratio,
mostrando-se desnecessária a conduta do agente de trânsito em registrar ocorrência
policial por crime de desobediência quanto o fato encontra disciplina
específica no art. 195 do CTB, com previsão de penalidades. Excesso não
reconhecido considerando que o cargo ocupado pelo autor, Juiz Federal,
acrescido à negativa da apresentação de documentos de porte obrigatório, sob o
argumento de que a apresentação da carteira funcional de magistrado supriria a
exibição pode ter causado receio ao agente de trânsito municipal, autorizado a
comunicar à autoridade policial suposta infração penal, na forma do § 3º do
art. 5º do CPP, a fim de se resguardar. Aplicação do art. 188, I, do Código
Civil, pelo qual não constituem atos ilícitos os praticados no exercício
regular de um direito não comprovado dolo ou má-fé na conduta do comunicante,
ônus que incumbia ao autor. (...) Agravo retido não conhecido. Apelação
desprovida. (Apelação Cível Nº 70029279734, Vigésima Segunda Câmara Cível,
Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em
18/06/2009)
III. Considerações
finais:
19. Diante
do exposto é lícito afirmar que o ordenamento jurídico vigente fornece ao
agente da autoridade de trânsito municipal atribuições para, no exercício da
fiscalização que lhe é inerente, abordar os condutores de veículos e ordenar a entrega
da documentação de porte obrigatório para que realize seu ofício, por se tratar
de um corolário lógico da parcela de poder de polícia administrativa de
trânsito outorgada por lei a esse servidor.
Contribuiu na elaboração
do presente parecer o especialista em trânsito e ex-conselheiro, Rubens Museka
Junior.
De Blumenau para Florianópolis, em 13 de março de
2014.
JOSÉ VILMAR ZIMMERMANN
Conselheiro
Relator
Aprovado por unanimidade
na Sessão Ordinária n° 012/2014, realizada em 24 de março de 2014.
LUIZ ANTONIO DE SOUZA
Presidente
Notas e Referências:
(1) CETRAN/SC,
Parecer nº 32/2005, Relator Conselheiro Rubens Museka Junior, data 18/11/2005,
disponível no endereço http://www.cetran.sc.gov.br, consulta realizada em
12/03/2014;
(2) CETRAN/SC,
Parecer nº 138/2011, Relator Conselheiro José Vilmar Zimmermann, data
26/09/2011, disponível no endereço http://www.cetran.sc.gov.br, consulta
realizada em 12/03/2014;
(3) Em 2008,
um delegado da polícia federal teria dado voz de
prisão a dois guardas municipais em Volta Redonda /RJ sob o argumento de que, ao
exigir os documentos do carro, estavam incorrendo em crime de usurpação de
função ao "usurpar função própria da polícia"
(http://diariodovale.uol.com.br/noticias/1,38187,Delegado-recorre-de-condenacao.html#axzz1IXmNNZ8g).
No ano de 2001, também em Volta Redonda , um policial militar deu voz de
prisão a um agente municipal de trânsito sob a acusação de usurpação de função
pública, por ele ter abordado um veículo que teria sido empregado no
cometimento de infrações de trânsito
(http://diariodovale.uol.com.br/noticias/5,35608.html#axzz2wEGStkOw).
(4) O § 4º
do art. 2º da Resolução nº 404/12 do Contran é categórico ao determinar que,
sempre que possível, o condutor será identificado no momento da lavratura do
Auto de Infração, comando este que ficaria comprometido se ao agente de
trânsito não fosse dada competência para abordar o infrator;
(5) CETRAN/SP,
Parecer relatado pelo Conselheiro José Guersi, publicado no Diário Oficial do Estado
de São Paulo em 06/04/2002, disponível no endereço
http://www.coesma.com.br/downloads/Livro08.pdf, consulta realizada em
13/03/2014;
(6) Conceito
extraído do Anexo I da Lei nº 9.503/97, que instituiu o Código de Trânsito
Brasileiro;
(7) CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Manual de direito
administrativo, 24 ed. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2011, p. 70;
(8) CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 79;
(9) CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 81;
(10)
GONÇALVES, L. M. Limites da
autoexecutoriedade do poder de polícia. 2010. 196 f . Tese (Doutorado em
Direito). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo. 2010, p.
179, disponível em
http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp135896.pdf,
consulta realizada em 13/03/2014;
(11)
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 83.
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